于树一:应防止地方偿债风险不良转嫁

发布时间:2022年06月08日
       据介绍,

财政部目前正在制定地方自发债券试点管理办法, 计划年内在广东、浙江等财力雄厚、偿债能力强的省级政府开展试点。允许地方政府发行债券将是中国财政改革的标志性事件。同时, 这也是一个庞大的系统工程, 涉及一系列机构配套设施。中央下放债权是否会在地方政府GDP表现的引导下进一步放大地方债务风险?谁最终承担债务风险?一个严重依赖土地财政、培育不成熟税源的地方政府如何保证偿债能力?就这些问题, 华夏时报记者采访了中国社会科学院财贸所余树义博士。允许地方政府发行债券是大势所趋。 《华夏时报》:年内部分省市地方政府可能会自行发行债券。这种发债方式与2009年以来财政部代地方发债有什么区别?于书仪:根本区别在于谁还债, 谁承担债务风险。中央政府代表地方政府发行的债券本质上是政府债券。如果地方政府发行债券, 本质是地方政府债务, 地方政府要承担直接的债务风险, 而中央政府的风险是间接的。当然, 中央政府是债务风险的最终承担者, 地方债务风险最终可能会转移到中央政府。例如, 如果地方政府资不抵债, 无力偿还债务, 最终将由中央政府偿还。也就是说, 这里的区别主要是无论是直接承载还是间接承载。 《华夏时报》:地方政府自行发行债券, 涉及信用评级、财务透明度、风险监管等一系列制度建设问题。条件成熟了吗?于书仪:从现在开始, 条件不是特别成熟。我国在很多方面还存在体制障碍。例如,

要建立地方政府债务融资机制, 包括债务信息统计和报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。此外, 要进一步理顺中央和地方财政关系, 完善地方税制, 确立地方主要税种, 为偿还地方债务提供稳定的资金来源。还有一点是改革不可持续的土地财政, 提高相关土地税收的比重, 由“以卖地为主”转变为“以征税为主”。纳入预算, 并将预算收支向社会公开。在这些系统的支持下, 地方政府可以独立发行债券。此外, 债务水平必须首先在省级水平。如果是低于省级的市县级, 则难以克制。但是, 允许地方政府发行债券是未来的趋势。在实践中, 无论法律多么严禁, 地方政府的融资行为都是既定事实, 无论是发达经济体还是发展中经济体都是通行的。美国、巴西和印度地方政府债务分别占其GDP的16%、12%和28%。根据国家审计署公布的报告, 我国地方政府债务服务业约占 GDP 的 27%。由于地方政府债务无法通过强制手段消除, 因此有必要承认其存在的合理性、必要性和普遍性。降低地方政府债务的唯一途径是修改相关法律法规, 承认其合法性, 在将隐性债务转化为显性债务后, 采取科学措施进行阳光下的债务管理。 《华夏时报》:但中国的国情似乎有所不同。例如, 发达国家的地方议会可以有效地限制地方政府对资金的使用。中国地方政府发债, 谁管?于书仪:这是个问题, 所以时机还不成熟。但发行地方债是中国财政改革的方向之一。而且, 在制度建设方面, 印度、巴西等发展中国家也未必比中国成熟很多。这些国家有地方债务。为什么中国不能尝试?地方政府债发行风险不容忽视 《华夏时报》:从目前的情况来看, 发行地方政府债能在多大程度上解决地方融资难题?于书仪:财政部代理发债存在很多问题, 比如“痛与快”的问题。如果平均分配, 由于地方政府的偿债能力不一样, 就会出现中央政府对偿债能力较弱的地方承担负担的问题。如果只向偿付能力强的当地代理人发行债券, 风险虽小, 但不公平。目前的情况其实已经体现了这些特点。审计署公布的10万亿地方政府债务, 从结构分工来看, 也向东部地区倾斜, 占比约50%。越来越多发达地区的融资能力越强, 欠发达地区获得融资的难度就越大。无论是财政部代发债券, 还是地方政府独立发债, 都会存在这个问题。从1990年代中央发债向地方政府放贷, 到2009年财政部开始代理发债, 融资总额不足1万亿元。但现在地方债总规模是10万亿, 中间还有9万亿的缺口。如果允许地方政府发债, 实际上就是把9万亿元的隐性债务变成了显性债务。成为显性债务后, 会受到监管、透明度等诸多约束, 地方政府在资金使用上会更加谨慎。 《华夏时报》:地方政府有任期限制。在GDP绩效考核的指导下, 放开地方政府自行发债是否会刺激地方政府举债的冲动, 进一步推高地方债务?余书义:如果允许地方政府发债, 如果监管严格, 地方债扩张问题不大可能出现, 市场本身也会对地方债发行产生制约。当地方政府有显性债务时, 其行为会受到包括市场在内的各种机制的制约。比如,

目前“城投债”遇到发行交易困难, 甚至遭遇抛售危机, 市场选择会自动将其淘汰。一旦这条资金链断裂, 地方政府就会遇到融资瓶颈。如果城投项目被迫停建, 偿还前期债务将成为无水之源。
       但是, 如果地方政府在法律上没有发债的权力, 那么地方政府可能会通过其他隐性渠道借款。如果情况恶化, 这不仅仅是金融风险的问题, 也是金融风险的问题。例如, 一些地方融资平台资质不高, 内控不严。通过这个平台筹集的资金基本上是给银行的贷款。在这种情况下, 地方债务的风险可能不仅会转嫁到上级政府身上, 还会转嫁给银行。当然, 地方发行债券也取决于使用的方法。如果是公开发行债券, 风险水平会降低很多, 融资渠道也很多。这样, 既可以从银行获得融资, 又可以吸纳社会资金, 扩大融资空间。而这部分资金也可以在市场上交易, 可以分散风险。 《华夏时报》:允许地方政府发债, 有没有可能一届政府举债大量, 将偿债压力转移给下一届政府?于书仪:这涉及到债务期限的结构。这个问题可以从系统设计的角度来解决。例如,

可以考虑要求地方政府在任期内偿还债务。例如, 地方政府只能发行短期债券, 不能发行长期债券。这只是一个可以考虑的方向。能否真正在现实中运行, 还涉及到综合计算、系统可操作性等诸多问题。
       地方债券发行制度的建立, 肯定需要全面周密的规划和设计。广东、浙江、上海等几个准备试点的省市, 都是偿付能力比较强的地方。
       如果能在这些地方顺利实施, 机制就可以逐步完善。防止地方债务偿债压力转移不良 《华夏时报》:在地方政府在政府财权与行政权力错配的背景下, 地方债的偿付如何保障?一旦地方政府资不抵债违约, 谁将承担最终风险?余书义:这就要求地方政府在允许发行债券的同时, 要为地方政府建立稳定的财源, 即建立地方主要税种。地方债券发行自由化涉及一系列配套制度。不考虑地方偿债问题, 只授予地方债权是不可能的。对地方政府而言, 土地出让金和中央转移支付占地方财政的比重很大。仅仅依靠中央转移支付不是长久之计。如果房价和地价暴跌, 土地出让金也会出现问题。因此, 最好的办法是培育一个相对稳定的税源, 也就是说, 资金来源要保证, 所以只能从当地主要税种考虑。对此, 应在现有地方税和共享税的基础上, 培育以房地产税为主体的财产税作为地方主体税种。从目前情况看, 地方政府还存在偿债压力转移不良的现象。偿还债务的途径只有两个:一是组织财政收入, 促进经济发展和增加税收, 出售资源和土地获得收入, 或通过收费变现;二是借新债还旧债。这两个渠道都可能对偿债压力产生不良传导。借新债还旧债增加未来税收, 以税还债将负担转嫁给纳税人;出卖资源和土地还债, 将负担转嫁给购房者, 通过价格传导, 消费最终由购房者和购房者承担;费用是直接将偿债压力转嫁给消费者。由于转让渠道的存在, 在没有税收立法的前提下, 地方政府有乱收费、乱摊派、出卖土地的冲动。最明显的影响是地方政府对土地财政的依赖。地方政府过度依赖土地财政偿还债务。一旦房价过低, 地方政府将难以偿还债务, 从而将偿债压力转嫁给中央政府。